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Sans marge de manoeuvre budgétaire, difficile d'impulser une politique

Depuis plus de 30 ans...

Ecarts zone euro

Un écart significatif (entre 57% et 48,5%) avec la moyenne de la zone euro qui ne s'explique pas uniquement par les spécificités "positivbes" de la France (arme nucléaire, forces armées capables de sa projeter)

Dépenses publiques

Les dépenses publiques annuelles sont l’ensemble des dépenses réalisées par les administrations publiques. Leur financement est assuré par les recettes publiques (impôts, taxes, et cotisations sociales) et par le déficit public.

Dérapage des dépenses publiques inquiétant suite à la crise financière de 2008.

France, mauvaise élève

La France est le pire pays européen en matière de discipline budgétaire.

Rapport pour une réduction de la dette publique française

samedi 6 février 2010, 15:18

Rapport de Nicolas de Bouzou pour le compte de la Fondation pour l'innovation politique

Les pays développés ont connu, avec la crise de 2008-2009, une détérioration considérable de leurs finances publiques laquelle a deux causes : la chute des recettes, conséquence directe de la baisse d'activité économique (moins de consommation, donc moins de TVA, moins de bénéfices, donc moins d'impôts sur les sociétés, une baisse des valeurs patrimoniales, donc moins d'impôts sur le capital, plus de chômage, donc moins de cotisations sociales...), et des plans de relance qui, pour la plupart, se sont traduits par des hausses importantes des dépenses publiques. Ajoutons que, dans certains pays à fort État providence comme la France, le recul de l'activité entraîne également une augmentation mécanique et importante des dépenses sociales (des « revenus de transfert », comme les appellent les comptables nationaux). La conséquence, c'est que, partout en Europe et dans les pays développés, l'endettement public s'accroît. Cette situation ne peut pas être neutre pour les économies européennes.

Une dette publique excessivement lourde crée trois types de problèmes, par ordre croissant de gravité :

* Une perte de capacité d'action de la politique économique.
* En cas de dégradation de la notation de la dette, une augmentation des taux d'intérêt demandés par les créanciers de l'État, et donc un accroissement exponentiel de l'endettement public.
* Le rééchelonnement de dette ou la faillite, qui traduit l'incapacité pour l'État de faire face à ses engagements.

L'État français devra, dans un futur pas si éloigné, entamer un processus résolu de diminution de la dépense publique. Pour que cette stratégie soit couronnée de succès, les principes qui la régiront doivent répondre à trois conditions :

* la baisse de la dépense publique doit être engagée pour longtemps et doit donc faire l'objet d'un consensus national ;
* la baisse de la dépense publique ne doit pas être nocive pour l'économie, mais doit, autant qu'il est possible, bénéficier au secteur privé pour que les emplois supprimés dans le secteur public soient transférés dans la sphère marchande ;
* la baisse de la dépense publique doit être présentée non pas comme une « réforme », mais comme un processus sur le long terme, indispensable pour que l'économie française reste en croissance et ne connaisse pas d'accident majeur.

C'est dans ce cadre que nous proposons les cinq mesures suivantes :

* l'établissement d'une règle constitutionnelle encadrant les déficits public ;
* la distinction entre ce qui relève de l'assurance-maladie et ce qui relève de la solidarité ;
* la diminution du nombre de niveaux d'administrations locales ;
* l'intensification de l'effort de mutualisation des moyens de l'État, en particulier dans le domaine de la formation ;
* l'accentuation de l'externalisation.

Rapport de la Fondapol sur la dette

Rapport Pebereau sur la dette Française

Ce rapport publié en 2005 présente un état de l'endettement de la France.

MEDIA_UID_bv000006.lkdoc.rapp-pebereau.pdf

Note de l'OCDE sur la faisabilité des politiques d'ajustement

En 1996, le centre de développement de l'OCDE publiait un cahier numéro 13 sur les politiques d'ajustement, c'est à dire de désengagement de l'Etat et de réduction des services publiques.

1996 cahier 13 centre de développement de l'OCDE

La problématique de la dette française et les solutions pour en sortir

samedi 5 février 2009, 14:47

La dette publique est actuellement de 1 300 milliards d'euros (hors engagements retraite) et selon les critères de Maastricht.

La dette publique regroupe essentiellement les dettes des Administrations publiques, de l'Etat, des Collectivités territoriales et de la Sécurité Sociale.

Les intérêts de la dette de l'Etat

Avec une telle dette, l'Etat doit payer des intérêts de l'ordre de 3,5% (taux moyen historique qui devrait fortement augmenter les prochaines années pour retenir l'intérêt des investisseurs) par an soit 44 milliards d'euros en 2008 (c'est la charge de la dette).


Les créanciers de la dette de l'Etat

A qui paye-t-il ces intérêts ? A des Etats étrangers qui souscrivent à nos émissions et aux Français indirectement via les contrats d'assurance vie que beaucoup de français possèdent. Ce sont donc les banques privées françaises qui orientent une partie de l'épargne vers la dette publique. D'où une pression possible des banquiers privés sur le Trésor.


La répartition des détenteurs de dette existante est globalement la suivante (source : ministère du budget):

  • 60% : investisseurs étranger
  • 20% Assurance vie dont la collecte nette totale est tombée à 29 milliards
  • 12% Banques
  • 7% OPCVM donc des banques ou des assurances
  • 3% : autres


Il faut donc que les banques et assureurs soient « d'accord » ou que des investisseurs étrangers aient les moyens et l'envie de souscrire. Jusqu'à présent ils avaient les moyens, mais est-ce que ce sera toujours la cas à l'avenir ?

Les dépenses de l'Etat (hors remboursement et dégrèvement) sont les suivantes (en milliards d'euros)

123 Dépenses de personnels (les salaires de nos enseignants, forces de l'ordre, etc)
41 Charge de la dette (nos fameux intérêts)
37 Fonctionnement (fonctionnement courant de l'Etat : immobilier, déplacements, surtout pour la défense)
14 Investissements (à 75% pour des dépenses liées à la défense)
145 Interventions (emploi, transports, etc)

274 au total


Les recettes de l'Etat (en milliards d'euros)
135 TVA qui est dépendante des échanges de biens et de la consommation (si personne ne consomme, il n'y a plus de TVA perçue)
60 l'Impôt sur le Reveun (avec la hausse du chômage, la baisse des salaires, l'Etat va moins percevoir)
53 Impôt sur les sociétés (avec les profits divisés par deux, on peut craindre une forte baisse)
16 la TIPP (taxe pétrolière)
34 autres recettes fiscales et non fiscales
69 Prélèvements sur recettes pour collectivités territoriales (-51) et communauté européenne (-18)

233 au total


Et 233 moins 274 font nos 41 milliards de déficit en 2008 (solde du budget général).


Comme il faut toujours payer les 274 milliards d'euros pour assurer le fonctionnement du pays en 2009 et que nous allons largement passer en dessous de 233 milliards de recettes à cause de la crise, nous allons devoir encore nous endetter. L'Etat prévoit 145 milliards d'émission de nouvelle dette en 2009 dont 110 pour le remboursement de la dette existante (source : Agence France Trésor).


Nous creusons donc ainsi notre tombe car le jour où plus aucun investisseur ne souhaitera souscrire à de nouvelles émissions ou bien n'aura plus les moyens (difficultés des investisseurs asiatiques, etc), nous ne pourrons plus payer les fameux 274 milliards nécessaires à notre fonctionnement.

Les solutions à envisager sont par exemple les suivantes :

  • Solution 1 : augmenter de manière drastique les impôts (on double l'impôt sur le revenu mais qui accentuerait de toute façon la chute de la consommation et provoquerait une révolte.
  • Solution 2 : couper dans toutes les dépenses et faire disparaître progressivement le Welfare State ce qui provoquerait une révolte.
  • Solution 3 : ne pas rembourser nos créanciers donc les français et d'autres investisseurs pour rééchelonner la dette, ce qui nous empêcherait définitivement de trouver d'autres souscripteurs. Mais ce n'est pas acceptable pour tous les français détenteurs de contrats d'assurance vie investis à 100% en fonds en euros avec des OAT de l'Etat français.
  • Solution 4 : rembourser la dette par émission de monnaie ce qui est impossible puisque c'est du ressort de la Banque Centrale Européenne.
  • Solution 5 : on rembourse la dette de 1 300 milliards en vendant quelque chose qui appartient aux Français et que vaut 1 300 milliards ?

Mais concrètement :

1 : les maisons des ménages : inacceptable
2 : l'épargne des ménages ? possibilité mais inégalitaire
3 : on vend toutes nos entreprises cotées en bourse ? La capitalisation boursière de Paris n'est pas suffisante : 1 000 milliards d'euros et dont au moins la moitié n'appartient pas aux Français d'ailleurs
4 : on vend des territoires ? comme Napoléon et la Louisiane en 1803. En valeur à aujourd'hui cela représenterait environ 500 milliards d'euros selon certaines estimations. A t-on des terres à vendre pour nous libérer du joug de la dette ?

Rapports de la Cours des Comptes sur le budget de l'Etat

Endettement des ménages en France- crédits en % du revenu disponible brut

Accélération du taux d'endettement à partir de 2003 : de 55% à 70%, ce qui pourrait un signe du ralentissement du pouvoir d'achat : particulièrement sur l'immobilier . Les ménages consacrant une part importante de leurs revenus au loyer ou au crédit immobilier.

Endettement des menages

Rentrée scolaire plus coûteuse : l'inflation est perceptible aux alentours de 10%.

La part des ménages en impayés de loyer de plus de trois mois est passée de 5,4 % à 6,7 % entre fin 2008 et fin 2010 dans le parc locatif social, selon l'enquête menée par l'Union sociale de l'habitat, qui regroupe 800 organismes HLM détenant et gérant plus de 4,2 millions de logements en France.

Face à cette situation, les propriétaires tentent aujourd'hui de se couvrir par des contrats de garantie des loyers impayés (GLI) auprès des compagnies d'assurances privées. Plus de 15 % du parc locatif français y a recours. Mais les exigences de location imposées accentuent le phénomène d'exclusion du parc privé des revenus modestes.

Un endettement historique

Données approximatives établies à partir de statistiques publiques (Banque de France, INSEE)

Matières premières

Pétrole :
Les fortes hausses historiques du baril des années 70 (5 $ puis 10 $ puis 40) sont partiellement comparables à la situation des années 2007 et suivantes
Point commun : Une hausse rapide de 100% en près de 1 an (72 à 73 et 2007 à 2008)
Point divergent : la hausse de 72/73 est suivie d’une hausse de 400% entre 73 et 78 (deuxième choc pétrolier) ce qui n’est pas le cas pour la période postérieure à 2007 : le baril reste en dessous des 100$ et revient même vers les 60 en 2015.

Or
L’once d’Or a fortement progressé lors des deux crises : 72/73/78 et 2007/2008/2009 jusqu’en 2012. A partir de 2013, l’once d’or perd 25% puis stagne. Le rôle de valeur refuge semble s’arrêter à ce niveau de valorisation.

Indices Boursiers

Dow Jones
La chute de l’indice de référence de l’ordre de 30% entre 72/73 et 78 se retrouve entre 2007 et 2009. A partir de 2013, retour aux niveaux de valorisation de 2007 et même dépassement.

CAC
Si le CAC a connu une volatilité à la baisse encore plus forte sur la période 2007/2009 avec une baisse de près de 40%, l’indice de la bourse de Paris n’a jamais retrouvé les plus haut à 6114 points.  Il reste un écart de l’ordre de 15%.
Comment expliquer cet écart entre deux indices a priori « mondiaux » car l’activité des entreprises du CAC 40 s’exerce majoritairement à l’étranger ? C’est probablement la zone euro qui n’a connu une baisse des taux aussi forte et le niveau de croissance des pays européens faute de reprise à partir de 2010.
Devises : dollar
La parité Euro/dollar fluctue dans une fourchette de l’ordre de 20% depuis 2007.
 
France

Inflation
C’est l‘autre (avec la croissance) véritable grande différence avec les années 70 : l’inflation est presque nulle alors qu’elle était de plusieurs points (jusqu’à 14%) à cette époque. C’est assez logique puisque les taux étaient bien plus élevés.  Syndrome de pays riche, l’inflation ne concerne plus vraiment les biens sauf exceptions (fruits, légumes, essence) mais surtout le prix des actifs (immobilier et actions).

Croissance PIB
Les niveaux de croissance des années 70/80 étaient en moyenne autour de 2% alors que ceux postérieurs à 2007 stagnent entre 0% et 1%.
 
Dette en % du PIB
Le niveau de dette exprimé en % du PIB s’est envolé et ne semble plus maîtrisé. A des niveaux de l’ordre de 60/70% au début de la crise des subprimes, il s’approche des 100% en 2015.
 
Consommation
Le niveau des dépenses de consommation s’élève à 1 100 Mds € en moyenne ces dernières années ce qui n’est pas du tout comparables aux 100 Mds€ des années 70 (rapport de 1 à 10x).
 
Taux à 10 ans
Les taux d’intérêt sont historiquement au plus bas (moins de 1%) alors qu’ils étaient supérieurs à 15% dans les années 70%. C’est le corollaire de l’inflation faible.

Conclusion

La crise 72/73/78 des « deux chocs pétroliers » était-elle plus « grave » que celle de 2007/2009 ?
Difficile de répondre.
Le contexte de taux / inflation / croissance / richesse / endettement est inversé
Crises 72/78 : taux élevés / inflation élevée / croissance élevée / moindre richesse / moindre endettement
Crises 2007/2015 : taux bas / inflation basse / croissance faible / richesse élevée et endettement élevé
 
Si le triptyque taux/inflation/croissance est assez logique dans son évolution, qu’en est-il de l’effet richesse & endettement.
Les Etats-Unis et l’Europe sont beaucoup plus riches qu’à l’époque.
L’impact est donc beaucoup plus facile à absorber malgré un taux moyen de chômage élevé en Europe et que les dynamiques de croissance ne sont plus ceux des années 70/80.
Proportionnellement le niveau d’endettement a moins augmenté que la richesse.
Biais : contexte d’intégration européenne, d’ouverture de l’OMC et d’innovation. Ceux-ci  expliquent principalement le développement de la richesse et l’évolution des prix (hausse des matières premières mais baisse des prix de biens de consommation grâce à la 3chine Usine » à bas coût. 

La situation est inédite et pire que jamais.
- la dette atteint des niveaux pires que jamais bien au dessus de ceux des années de crise pétrolière (73)
- le pic d’innovation est derrière nous ainsi que les Guerres pour conquérir des ressources (Irak, Afrique)
- nous sommes en concurrence brutale avec l’ensemble des pays de la planète qui sont en développement (Chine, ouverture des frontières, etc) et acceptent de maltraiter leurs populations


Bercy

Un ministère influent malgré une lourde réduction de son périmètre

Perte d'influence 

- Le ministère ne contrôle plus les prix depuis 1986 . 

- L’indépendance de la Banque de France , puis l’adoption de l’euro , l’a privé de l’arme du taux de change . 

- Le traité de Maastricht a fortement limité ses marges de manœuvre sur la politique budgétaire . 

- Et les vagues de privatisations qui se sont succédé depuis vingt - cinq ans ont réduit le périmètre des entreprises publiques à la portion congrue .

6000 fonctionnaires viennent travailler à Bercy et 154 000 qui se répartissent dans le reste de la France.

Le pouvoir de Bercy , c’est à la fois un pouvoir de décision , un pouvoir d’exécution , un pouvoir d’influence.

Ministres de l'économie

Dominique Strauss - Kahn ou Thierry Breton , ont tenu un peu plus de deux ans . Mais entre 1995 et 2007 , c’est - à - dire en douze ans , ils ont été onze à se succéder dans ce grand bureau , au sixième étage de l’hôtel des ministres , réservé au ministre de l’Économie . 

Ministres du budget

Ils ont été à peine moins nombreux , neuf , à s’asseoir dans l’autre bureau , celui du cinquième étage , dévolu au responsable du Budget , tantôt simple secrétaire d’État , tantôt ministre délégué ou encore en 2007, ministre de plein exercice

Cabinet 

Eviter à tout prix en cabinet , le double discours …
Le chef de cabinet , lui , règle l’intendance , fixe l’agenda , distribue les rendez - vous , organise les déplacements.

Conseillers

Les conseillers du ministre sont les seuls capables de traduire en langage technique les impulsions politiques , et en langage politique les difficultés techniques . Ils évitent ainsi au ministre de penser qu’il peut faire certaines choses qu’il n’a , en réalité , pas le droit de mettre en œuvre .

Directeur de cabinet

Le ministre et le “ dircab ”, c’est comme une relation de couple : ça marche à la confiance ,
Le ministre n’a pas vraiment le choix de son directeur de cabinet . Ce dernier est forcément quelqu’un issu des services.

Il est très difficile de puiser ailleurs que dans ce petit vivier . Cela devient mission impossible si le ministre a le malheur de vouloir s’entourer de quelqu’un qui n’est pas originaire de Bercy . C’est l’une des règles intangibles de la forteresse : s’il n’est pas toujours nommé par l’administration , le directeur de cabinet ne peut pas être nommé contre.

Christine Lagarde n’a même pas eu le droit de choisir son plus proche collaborateur , le directeur de cabinet . Nicolas Sarkozy lui a ordonné de conserver à ce poste hautement stratégique Stéphane Richard , qui avait été choisi par Jean - Louis Borloo et qui se trouve être également un proche du président .

Situation vis à vis de Elysée

Au sein du cabinet élyséen , les conseillers de second niveau , des postes essentiellement techniques , sont trustés par des purs produits de Bercy, souvent très jeunes .
Le lundi , lors de ces agapes rapides – jamais plus d’une heure et demie – où l’on parle librement , sans greffier , il n’y a tout simplement aucun représentant du ministère de l’Économie , ni du ministère du Budget . Seuls sont présents les conseillers du Château, et les équipes du Premier ministre .

Organisation de l'administration

L’unité de base est le bureau , avec des « chefs de bureau » et des « adjoints au chef de bureau » – c’est avec ce titre que tout haut fonctionnaire commence sa carrière . Le Trésor compte par exemple quarante et un bureaux , quand le Budget en affiche vingt - neuf .

Ces « bureaux » sont ensuite regroupés en « sous - directions » . Malgré la première partie de son titre , peu affriolante , le « sous - directeur » a donc plus de pouvoir que le chef de bureau . 

Mais il en a moins que le chef de service … Car un « service » chapeaute plusieurs « sous - directions » .

C’est la direction générale des Finances publiques qui remporte la palme de l’organisation la plus tentaculaire . Le directeur général , les trois directeurs adjoints , les huit chefs de service et les seize sous - directeurs y surplombent une cinquantaine de bureaux , ainsi que toutes les directions régionales et départementales .

Cabinet versus Administration

Ce dernier aurait sans doute son mot à dire , mais il est tellement bien pris en main par l’administration que , la plupart du temps , il préfère se laisser faire . « Le conseiller est au service du ministre , mais il est aussi au service de la direction d’où il vient , et où il va retourner , note Philippe Marini , sénateur UMP , rapporteur général du Budget . C’est donc quelqu’un qui va forcément véhiculer les positions de sa hiérarchie originelle .

Ministre, les qualités nécessaires

Autant vous dire que j’étais très bien placé pour séparer le bon grain de l’ivraie . Si vous ne faites pas preuve d’un minimum de discernement , si vous n’apportez pas de sang neuf par rapport aux propositions de l’administration , vous ne faites pas vraiment votre job de ministre. 

L’aptitude au commandement , c’est sans doute ce que les patrons des directions d’administration observent en premier dans le regard de leur ministre .

Évidemment , il ne doit pas avoir de problème particulier avec les chiffres , mais le plus important , c’est qu’il ait une vision et une autorité politique .

Et , comme Bercy a horreur du vide , quand personne n’a l’aura suffisante pour guider ses troupes , l’administration reprend la main, sans se faire prier.

Au palmarès informel et clandestin des ministres de Bercy, le podium est trusté par trois poids lourds de la vie politique. Ce n’est évidemment pas un hasard . Ce sont les seuls à pouvoir tenir tête à l’administration de Bercy , à être capables de lui donner un cap comme Sarkozy, Strauss-Khan ou Fabius.

Jean Arthuis était certes un politique aguerri , mais il n’était pas de taille à s’ériger contre lui , ni contre Alain Juppé qui , dans l’esprit de Jacques Chirac , était alors le véritable patron des Finances . Francis Mer , ancien chef d’entreprise , était totalement dépourvu de poids politique . Hervé Gaymard était un fidèle parmi les fidèles , qui jamais ne se serait opposé à son mentor . Thierry Breton , enfin , n’avait pas suffisamment d’expérience de la vie publique pour se mettre en travers de la route du président . « À Bercy , il est capital d’avoir un ministre puissant politiquement , assure Alain Lambert , ancien ministre délégué au Budget , durant la période Francis Mer . Quelqu’un qui ait l’autorité et la volonté pour résister au président de la République et au Premier ministre . Une personnalité qui sache et puisse dire “ non ” . Et qui soit en mesure de poser un problème politique quasiment insurmontable en menaçant de démissionner , si le laxisme commence à l’emporter .

Fonctionnement

Tous les grands directeurs se permettent de se réunir , une fois par trimestre , sous la houlette du secrétaire général , véritable homme - orchestre du ministère …

cette réunion , qui regroupe l’un des plus beaux castings de commis de l’État , n’a d’équivalent nulle part ailleurs . Elle symbolise le sentiment qui exsude à chaque recoin du ministère , qui domine au sein de chaque direction , celui d’assurer , au - delà des agitations politiques de court terme , la continuité d’une politique économique orthodoxe , la seule , aux yeux de Bercy , qui soit bonne pour la France .

Le directeur du Trésor est en effet aussi , et peut - être même surtout , la cheville ouvrière de la diplomatie financière . C’est lui qui prépare les très nombreuses réunions de l’Union européenne , de la zone euro , les G7 , G8 et autres G20 . Et à ce titre , il « squeeze » , par nature , son propre ministre , puisqu’il est en prise directe avec l’Élysée pour les grands sommets internationaux . 

L’un des motifs de la situation calamiteuse de nos finances publiques tient au fait que les présidents successifs se sont refusés à confier les clés de Bercy à un ministre politiquement puissant . » C’était particulièrement vrai sous Jacques Chirac , mis à part la courte période que Nicolas Sarkozy a passée comme ministre des Finances . Très amer après son passage à Bercy , où il avait constaté les difficultés à faire entendre ses arguments auprès de l’Élysée , Jean Arthuis confirme en écho , comme une règle générale : « Le président de la République ne veut pas avoir à Bercy un ministre trop indépendant , qui lui rappelle ses contraintes budgétaires , et qui va peut - être compromettre l’idée qu’il se fait de la stratégie économique à adopter ou de la tactique à élaborer pour gagner les prochaines élections .


Les Directions 

Secrétaire Générale (Dominique Amiot)

Etats Majors

Trésor auquel est rattachée la Direction de la Prévision (et aussi l'ex DREE) et l'APE ? (Musca, Fernandez), avec l'Agence France Trésor.

Budget

La direction de la Prévision a toujours été intimement convaincue que la France a un problème de coût du travail , explique Bertrand Martinot , ancien de cette direction et délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle . Surtout sur les bas salaires . L’ex - direction de la Prévision , aujourd’hui intégrée au Trésor , est ainsi à l’origine de la prime pour l’emploi en 2001 , de l’instauration d’une journée de solidarité en 2004 ou encore du contrat nouvelles embauches en 2005 osse)

IGF

INSEE

La prime pour l’emploi vise à lutter contre le phénomène de « trappe à inactivité » , selon lequel , en dessous d’un certain niveau de revenus , il vaut mieux toucher les minima sociaux qu’occuper un emploi . Elle a été portée de bout en bout par Jean - Philippe Cotis , alors directeur de la Prévision et aujourd’hui directeur de l’Insee .

C’est vrai , mais il ne faut pas voir dans cette soumission apparente une forme quelconque de démission , au contraire . Les relations entre le pouvoir politique et l’administration sont bien plus complexes que le faux - semblant « décision - exécution » . Les mesures de politique économique sont souvent le résultat d’un jeu de ping - pong entre les services de Bercy , qui fournissent leur expertise technique , et le politique , qui définit le packaging qui permettra d’assurer le service après - vente . Les technos du ministère profitent pleinement de la capacité des politiques à résumer leurs propositions en une formule choc .

Réseaux

DGFIP, Finances Publiques (Philippe Parini)

Mixte : Centrale et Réseau

DGLF, Direction de la Législation Fiscale (Marie Christine Lepetit)

Négocié par Jean - Louis Borloo en mai 2007 , le rattachement de la très stratégique direction de la Législation fiscale au ministère de l’Économie , et non à celui du Budget , est révélateur de cette tendance : la fiscalité est d’abord vue comme un outil de politique économique , et non comme un moyen de faire rentrer l’argent .


Processus budgétaire

Discussions budgétaires

Ce pouvoir , considérable sur le papier , consiste à allouer à chacun des ministères une enveloppe de crédits pour l’année . Évidemment , l’enveloppe globale est limitée . Celui qui distribue paraît donc en position de force . « Chaque fois que vous gagnez un euro avec un ministre , c’est autant de plus dont vous disposez pour négocier avec les autres , explique Alain Lambert , titulaire du poste entre mai 2002 et mars 2004 . Car au final vous n’avez pas le choix , après avoir écrémé tout le gouvernement , vous devez être resté dans l’enveloppe


Les discussions budgétaires se déroulent en trois temps . 

La première période , qui commence dès le mois de janvier , est plus technique que politique . Après un séminaire gouvernemental qui fixe les xxxxpubliques , l’administration du Budget rencontre ses homologues des ministères « dépensiers » . Il s’agit de tirer un bilan de l’exécution du budget de l’année précédente et d’examiner des propositions d’économies et de réformes pour l’année qui débute .

Les tensions commencent réellement au printemps , avec la conférence dite « de budgétisation » , où sont présentées les nouvelles mesures envisagées et les créations et suppressions de postes . C’est le moment stratégique où chaque ministère écrit une sorte de « lettre au Père Noël » , selon l’expression de l’ancien directeur des affaires financières d’un des plus grands ministères , qui explique : « On demande toujours 50 % de plus , car on sait très bien qu’au final on obtiendra 50 % de moins , voire rien du tout . » Durant cette phase , le budget de chaque ministère est désossé par les hauts fonctionnaires de Bercy , qui cherchent à réduire chaque dépense en remettant en cause les hypothèses qui permettent de les évaluer . Un travail de bénédictin qui peut se poursuivre jusque tard dans la nuit .

On apporte la contradiction , analyse un ancien adjoint au chef de bureau de la direction du Budget . On est souvent seul contre tous . Mais il faut dire que nous sommes les seuls à avoir une vision globale du budget de l’État . Notre but , ce n’est pas de satisfaire tel ou tel ministère , mais de faire rentrer l’édredon dans la valise . »

C’est à l’issue de cette période que Matignon et , si besoin , l’Élysée arbitrent les divergences entre Bercy et les ministères « dépensiers » . C’est la phase la plus politique . Elle aboutit à la rédaction des « lettres plafonds » , envoyées avant l’été dans chacun des ministères . Elles gravent dans le marbre les montants maximaux de crédits alloués à chacun d’entre eux .

Enfin , les mois de juillet et août sont consacrés à la répartition de ces crédits entre les « programmes » de chaque ministère , pour reprendre la poétique terminologie de la LOLF – la loi organique relative aux lois de finances , appliquée depuis 2006 , qui est une sorte de « Constitution budgétaire » . À l’automne , le Parlement vote la loi de finances … Et en janvier suivant , le manège repart .

Astuces budgétaires

Lors des négociations , chaque ministre du Budget a son petit secret pour retourner à son avantage les collègues qui viennent quémander une rallonge .

Éric Woerth faisait le modeste , allant jusqu’à organiser les réunions dans son bureau . Contre tous les usages , il lui arrivait même de se déplacer chez les « dépensiers » , jouant ainsi volontairement à l’extérieur pour manifester son respect et sa compréhension des problématiques propres à chacun . 

Alain Lambert , lui , proposait des petits fours et de la charcuterie pour créer un climat de confiance , et multipliait les suspensions de séance pour favoriser les apartés qui calment les colères . Mais il installait aussi ses interlocuteurs de la façon le plus inconfortable possible : le soleil dans les yeux , entourés par les fonctionnaires du Budget . Et au moment de sceller l’accord , il prenait la poignée de main en photo . « Ce sourire , c’était une façon d’inciter le ministre à ne pas contester ensuite l’accord auprès de Matignon ou de l’Élysée , se souvient Alain Lambert . Cela me permettait de prouver qu’ils avaient été pleinement satisfaits au moment des conclusions de la réunion .

Matignon est en effet devenu le véritable lieu de décision en matière de budget . « Le Premier ministre a de plus en plus d’arbitrages budgétaires à faire , confirme Philippe Josse , le directeur du Budget . Quand vous discutez d’une baisse des dépenses de 0,5 % , c’est évidemment beaucoup plus difficile de se mettre d’accord que si vous négociez sur la base d’une hausse des crédits de 2 % . Donc , la plupart du temps , on se quitte sans avoir abouti , et Matignon doit trancher . Le niveau idéal pour ces arbitrages budgétaires courants , c’est Matignon . » Les services du Premier ministre s’immiscent dans le moindre détail .
Et c’est le conseiller budgétaire de François Fillon qui a tranché .

Les dotations non consommables

Mais le procédé de loin le plus ingénieux est une vieille recette de la direction du Trésor : les « dotations non consommables » , qui représentent quelque 15 milliards d’euros . Derrière ce nom barbare se cache une technique qui consiste à placer l’ensemble de la somme promise sur un compte bloqué du Trésor , et à faire sortir , année après année , uniquement les intérêts perçus grâce à ce placement à un taux fixé à 3,41 % .

À titre d’exemple , à une dotation non consommable de 10 milliards d’euros correspondent en réalité 341 millions d’euros de financements supplémentaires chaque année . Et , pour l’instant , il n’est pas prévu que le capital soit versé aux universités ou aux opérateurs au bout de dix ans mais bien qu’il soit récupéré par le Trésor public . En fait , il n’y a guère que les 10 milliards de réelles subventions qui représentent des pertes sèches pour l’État , de celles qui viennent directement alourdir le déficit et la dette . Mais le versement de celles - ci sera étalé , comme les autres investissements , sur cinq ou dix ans .

La Loi de finance
Se dégonflement du grand emprunt le montre : les experts de la forteresse ne sont pas dépourvus d’influence pour revenir sur les décisions qui ne vont pas dans leur sens . En amont , mais aussi en aval . Les lois ont beau être votées , Bercy a les moyens de faire planer son ombre sur leur application . C’est particulièrement vrai pour la loi de finances qui définit , dans ses moindres détails , le budget de l’État pour l’année à venir .

Quelques jours à peine après le vote de cette loi , où les enveloppes de chaque ministère sont définies , Bercy envoie à chacun une circulaire pour le prévenir que 5 % des crédits , hors masse salariale , sont immédiatement gelés . Le ministère du Budget a baptisé cela la « réserve de précaution » . Les crédits restent entre ses mains et sont censés servir en cas de coups durs . Si des inondations frappent une région de France et que le gouvernement décide une aide d’urgence , par exemple .

Autrement dit , le Parlement vote , pour chaque ministère , un montant de fonds disponibles , et Bercy , d’autorité , en suspend , voire en supprime , d’emblée 5 % .

Ancienne mais a été systématisée en 2006 avec l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances ( LOLF ) . Avant , les ministères découvraient peu à peu en cours d’année les montants dont Bercy décidait de les priver . Désormais , ils en ont une connaissance précise dès le 1er janvier . D’un côté , cela leur facilite la vie en leur donnant plus de visibilité . De l’autre , la systématisation du gel des crédits les place un peu plus dans la main de Bercy . « Le ministère du Budget commence par geler uniformément tous les crédits sans regarder quelles mesures sont concernées , explique un administrateur à la commission des finances de l’Assemblée nationale . Puis il laisse chaque ministère venir négocier avec lui , pour voir , ligne à ligne , lesquelles peuvent être plus touchées . De cette façon , le ministère du Budget peut contraindre les ministères à faire des économies qu’il avait échoué à obtenir lors de la préparation de la loi de finances . » Et si les recettes des impôts s’avèrent moins élevées que prévu ou si certaines dépenses obligatoires dérapent au long de l’année , rien n’empêche la direction du Budget de proposer de nouveaux

Même si c’est vrai que nous sommes particulièrement bien placés pour indiquer au pouvoir politique les dépenses qui peuvent être gelées ou annulées .

Les instructions fiscales

Un pouvoir discret , silencieux , qui ne fait pas la une des journaux , mais qui peut s’avérer décisif : la rédaction des décrets , des instructions fiscales et autres textes d’application .

Lorsqu’il est battu sur le devant de la scène médiatique , le ministère des Finances peut se rattraper dans les coulisses de la cuisine administrative . Parmi ses meilleurs ustensiles , les instructions fiscales.

Ce sont les textes qui traduisent concrètement toutes les réformes qui ont un impact fiscal et que les fonctionnaires de Bercy , plus précisément ceux de la direction de la Législation fiscale , sont seuls à pouvoir rédiger . À Matignon , le Premier ministre et ses conseillers assistent tous les jours aux interminables querelles qu’occasionne ce travail de spécialistes . « Les ministères se plaignent souvent que les instructions ne vont pas assez vite , raconte Alain Quinet , ancien conseiller des Premiers ministres Jean - Pierre Raffarin et Dominique de Villepin . Il est clair que ce peut être un levier utilisé par l’administration fiscale pour atténuer le coût de certaines mesures . » Car , sur des sujets aussi divers et complexes qu’une exonération de revenus pour les arbitres de football ou un abattement sur les bénéfices des agriculteurs , le diable se niche souvent dans les détails . 

« L’instruction fiscale , c’est un peu comme la note de bas de page du contrat d’assurance , explique un haut fonctionnaire du Sénat . C’est ce qui donne toutes les précisions et la portée exacte du dispositif . La tentation que peut avoir une administration aussi compétente et puissante que Bercy , c’est de tordre l’esprit de la loi par ce biais . Sur le thème “ vous les politiques , vous amusez la galerie , mais nous , on va se rattraper sur l’instruction ” . »

Sous - entendu : le texte réglementaire sera tellement compliqué qu’il en deviendra quasi inapplicable . Avec l’annulation de la taxe carbone par le Conseil constitutionnel , le ministère n’aura finalement pas besoin de recourir à la technique , mais celle - ci fait bien partie de la palette des locataires de Bercy . « C’est très simple , confie un ancien ministre du Budget aujourd’hui député , on met quelques conditions impossibles à remplir , du style : “ Pour bénéficier de l’avantage , il faut porter des lunettes , une barbe et des cheveux roux . ” Et le tour est joué .

La circulaire était en contradiction totale avec l’esprit de la loi , explique - t - il , et j’ai dû poser une question au ministre en séance pour arranger le coup . Les services de Bercy ont revu leur position pour cette entreprise spécifiquement , mais ils n’ont pas modifié le texte pour autant .

C’est aussi pour éviter les catastrophes . Nos textes peuvent déplacer des millions , voire des milliards d’euros . Mieux vaut ne pas se louper et c’est pourquoi on préfère quelquefois adopter une interprétation un peu restrictive des textes de loi .

Si technique soit - elle , la question des instructions fiscales est tellement cruciale qu’elle est une préoccupation au plus haut niveau de l’État . En 2009 , Nicolas Sarkozy lui - même souffle à sa ministre de l’Économie , Christine Lagarde , l’idée de supprimer purement et simplement ces textes qui précisent le détail des réformes concernant les impôts . Tout doit être inscrit dans la loi , assure - t - il .

De quoi régler le double problème des retards et des restrictions . Prudente , la ministre met en place un groupe de spécialistes pour y réfléchir . Il est composé du député UMP Gilles Carrez , de la directrice des affaires fiscales du groupe Allianz , Christine Bouvier , de l’avocat fiscaliste Bruno Gibert , qui officie au sein du cabinet Francis Lefebvre , et du conseiller d’État Olivier Fouquet .

Leurs conclusions , remises en avril 2010 , sont limpides : impossible de se passer totalement des instructions , mais il faut que celles - ci soient prêtes plus rapidement et rédigées de manière plus transparente . Les experts relèvent que la direction de la Législation fiscale met de plus en plus de temps à accoucher de ses fameuses instructions : entre septembre 2007 et août 2008 , 79 % d’entre elles étaient publiées dans les six mois suivant l’entrée en vigueur de la loi , contre 85 % en 2006 . Dans la foulée , Christine Lagarde se fend d’un communiqué pour annoncer que les textes seront désormais publiés sur Internet dès leur élaboration , que le calendrier de leurs dates de sortie sera rendu public à l’avance et que des projets d’instruction seront ouverts à la consultation au plus tard deux mois après le vote de la loi . Et voilà Nicolas Sarkozy de nouveau mis en minorité par l’administration des Finances .

Surélévation du coût de la mesure

Pour réduire l’impact du bouclier , les services de Bercy ont utilisé une deuxième astuce , qu’ils affectionnent particulièrement : la surévaluation du coût de la mesure . Souvent employée pour contrer les propositions des députés et sénateurs , elle peut à l’occasion servir à faire peur aux ministres eux - mêmes en les menaçant d’un éventuel dérapage de la dépense .

Les connaisseurs flairent l’entourloupe . « J’ai tout de suite senti que c’était largement surévalué et j’ai dit en séance à Christine Lagarde et Éric Woerth qu’ils étaient en train de se faire avoir par leurs services , relève Philippe Marini , mais face à l’expertise de Bercy , il est très difficile de lutter . »

une armée de spécialistes bardés de diplômes qui détient les tables de la Loi , donc lorsqu’ils vous présentent un chiffrage , vous n’avez objectivement aucun moyen de le contester .
Nous poussons à la définition d’une fiscalité proche de celle de nos voisins , indique Marie - Christine Lepetit , à la tête de cette direction . Nous poussons aussi pour défendre les impôts avec une assiette large , et un taux bas : ce sont les plus efficaces .

Beaucoup de mesures sont prêtes à l’emploi , elles dorment pendant des années dans un tiroir . Le tout , c’est de les sortir au bon moment , avec les bons alliés .

À l’intérieur des hémicycles , la ruse est connue . Lorsqu’un député ou un sénateur soumet un amendement ultra - technique au vote de ses collègues , chacun se doute qu’il l’a « puisé à bonne source » selon la formule consacrée .

En rapportant le nombre de cessions effectuées en 2007 , 2008 et 2009 à la fiscalité qui existait par le passé , le coût de la niche Copé atteint pas moins de 3,4 milliards en 2007 , 12,5 milliards en 2008 et 6,1 milliards en 2009 , soit 22 milliards d’euros sur trois ans . Un manque à gagner considérable pour les recettes de l’État , que Bercy a creusé en nouant une alliance discrète avec la commission des finances du Sénat .

C’est le cas des allégements de charges sociales sur les bas salaires . Ce dispositif est ardemment défendu depuis plus de vingt ans par les spécialistes du marché du travail à Bercy .« Ce ministère est un concentré d’intelligence et de matière grise » , résume François Riahi , ancien conseiller de Nicolas Sarkozy aujourd’hui directeur de la stratégie chez BPCE . « Ce sont les premiers aux concours de toutes les grandes écoles et ça se sent » , ajoute un ancien , fier comme un paon . Le problème , c’est que la quasi - totalité de ces hauts fonctionnaires sortent du même moule . L’ENA bien sûr , l’école de formation des cadres de la haute fonction publique , qui ne comporte qu’une partie de son enseignement consacrée à l’économie .

L’Ensae aussi , une école de statisticiens où les cours insistent sur le volet le plus mathématique de l’économie , qui attire chaque année plusieurs polytechniciens . « Les experts de Bercy sont généralement des esprits très vifs , mais qui ont le conformisme de ceux qui se sont mis à l’économie sur le tard .

Ils n’ont pas l’ouverture d’esprit que donne une formation universitaire avec un volet de sciences sociales qui comprend de la sociologie , de la psychologie , de l’anthropologie , de la philosophie » , pointe Jean - Hervé Lorenzi , président du Cercle des économistes . « Ils manquent parfois de bagages théoriques , reconnaît Christian de Boissieu , président du Conseil d’analyse économique . Ils n’ont pas les réflexes de pensée d’un économiste universitaire face à un phénomène et peu nombreux sont ceux qui parlent le même langage que les universitaires .

Ce n’est guère surprenant dans un pays qui ne jure que par les grandes écoles , mais il n’y a pratiquement pas d’économistes universitaires au ministère de l’Économie , ce qui ne contribue pas à la diversité de la pensée . « Pendant les deux ans que j’ai passés à Bercy , confie un économiste justement passé par l’université , j’étais effondré par le niveau des hauts fonctionnaires en économie . Ils avaient été très mal formés , par des maîtres de conférences qui étaient eux - mêmes d’anciens énarques et qui rabâchaient des vérités toutes faites gobées toutes crues .

Je travaillais sur la concurrence , il y avait des débats interdits , elle était bonne par nature , sans qu’on se pose la question des incitations , ou des effets pervers , alors que c’est la base de la première année d’économie . Tant d’ignorance me fascinait . » D’autres économistes ne sont toutefois pas aussi sévères et relèvent que la formation économique des hauts fonctionnaires du ministère s’est améliorée au fil du temps .

Le risque « pensée unique » s’est néanmoins encore accentué depuis 2004 avec l’absorption de la direction de la Prévision par la direction du Trésor . Traditionnellement , les experts de la Prévision avaient une approche plus théorique des questions économiques et jouissaient d’une liberté de parole plus grande dans leurs analyses que les énarques du Trésor .

Maintenant que tous se retrouvent rassemblés dans une même direction , l’uniformisation est redoutée jusqu’en interne . « Au Trésor , les hauts fonctionnaires sont quasi interchangeables et changent de poste tous les deux ans . À la Prévision , ils avaient le temps de se construire une vraie spécialité d’économistes .

Mais les économistes de Bercy ne sont pas là pour faire de la théorie , ils doivent produire des solutions concrètes . C’est d’ailleurs ce qui explique la difficile intégration des universitaires . « Ils cherchent davantage à réaliser des travaux de recherche à des fins de publication qu’à préparer des notes opérationnelles , observe Alain Quinet , ancien de la direction de la Prévision .

Au ministère des Finances , les experts doivent « délivrer » , comme on dit dans le jargon – un néologisme issu de l’anglais deliver , c’est - à - dire « livrer » , « produire » . Chaque année , les ministres de Bercy reçoivent quelque

5000 notes , rien qu’en additionnant celles du Trésor et du Budget .

Le fait d’être à Bercy m’a permis d’avoir accès à des bases de données et à des chiffres particulièrement pertinents pour bien calibrer la politique de l’emploi , confie - t - il . Cela aurait été beaucoup plus difficile dans une autre configuration . Ici , les spécialistes ont une vision très efficace de la lutte contre le chômage , ce qui nous a permis de proposer des mesures très ciblées en réponse à la crise . Rue de Grenelle , ils sont davantage portés sur les aspects juridiques , moins en prise avec la réalité du marché de l’emploi .

Dès qu’un problème se pose ou qu’une politique est imaginée , on se tourne vers nous pour avoir des propositions , des chiffrages , une contre - expertise » , confirme Bertrand Martinot , délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle et ancien des Finances .

Au cinquième étage du bâtiment Colbert , les deux cent soixante fonctionnaires de la direction du Budget sont les veilleurs de nuit de cette orthodoxie en forme d’austérité .

Ils ont baptisé cela le syndrome « bordure de trottoir » . « Quelqu’un se tord le pied sur un trottoir , explique l’un d’eux , les journaux en parlent , les caméras accourent et le gouvernement décide d’un grand plan pour la sécurité des trottoirs qui coûte quelques dizaines ,

Car , si étonnant que cela puisse paraître , on a trouvé le “ zéro volume ” grâce à un SMS ! » Une règle qui a encore été durcie par François Baroin pour l’année 2011 , puisque l’inflation n’est même plus prise en compte .

Consciente de l’impossibilité de mener sa croisade seule , fatiguée de jouer le rôle du méchant , la direction du Budget rêve d’une prise de conscience collective . Philippe Josse , qui la dirige depuis plus de quatre ans , imagine des manuels d’instruction civique avec des pages entières consacrées aux dangers des déficits publics , histoire de sensibiliser les Français dès le plus jeune âge .


Autres

Je leur ai demandé de geler des crédits que , de toute façon , on n’allait pas dépenser , explique - t - il , et de dégeler ceux dont on avait besoin immédiatement . De cette façon , le chef de bureau du Budget ne perd pas la face et peut se justifier devant sa hiérarchie .


Lex Monetae

Lex monetae : de quoi parle-t-on ?
Monnaie & Finance
Billet du 14 mars 2017
Par Christophe Destais
Dans le cas où la France quitterait la zone euro, la redénomination en francs des contrats en euros, ne pourrait intervenir qu’au terme d’un long processus, serait partielle et entraînerait très probablement la mise en place de mesures de contrôle de capitaux.
Les partisans du retour au franc estiment que la sortie de l’euro ne soulèverait pas de problème juridique majeur en vertu d’un principe monétaire, connu sous sa formulation latine : la lex monetae. Selon ce principe, définir le régime de la monnaie est un attribut présumé de tout ÉtatÉtat souverain. Dès lors, lorsque ce dernier décide de changer de monnaie, ce changement s’applique ipso facto à l’ensemble des droits et obligations financières qui découlent des contrats en vigueur, sauf dans le cas où ces derniers contiennent des stipulations contraires. Ce principe trouve sa traduction juridique en France dans l’article 34 de la Constitution qui dispose « La loi fixe les règles […] concernant le régime d'émission de la monnaie. ».

La redénomination des contrats en euro pose un problème tout particulier pour les contrats de dette et, singulièrement, la dette publique, dans la mesure où une forte dépréciation de ce nouveau franc est unanimement anticipée. Si les contrats restent libellés en euros, la charge de la dette augmenterait à due proportion de la dépréciation. S’ils sont convertis en francs, la charge de la dette ne serait pas accrue pour les débiteurs mais cela entraînerait une perte pour les créanciers.

Lorsque l’euro a été introduit, une redénomination de la monnaie dans les contrats s’est effectivement produite en application de la lex monetae sans que cela ne soulève de difficultés majeures.

Cependant, le processus inverse serait beaucoup plus complexe et périlleux, non seulement sur le plan économique et financier – qui ne fait pas l’objet du présent billet- mais également sur le plan juridique.

En premier lieu, la redénomination ne pourrait intervenir qu’au terme d’un processus institutionnel et juridique très long.

Un État-membre ne peut sortir de la zone euro sans quitter de l’Union européenne

La possibilité avait été reconnue à certains États membres de ne pas entrer dans la zone euro (de jure pour le Danemark et le Royaume-Uni, de facto pour la Suède) mais aucune disposition des traités européens ne prévoit une sortie de la seule zone euro et les États de l’Union qui sont également membres de cette dernière ne peuvent la quitter sans quitter l’Union européenne en même temps. Aujourd’hui, en France, les partisans d’une sortie de la zone euro prônent également une sortie de l’Union[1] mais la question d’une sortie de la zone euro avec maintien dans l’Union aurait pu se poser dans le cas de la Grèce. Dans ce cas, la seule solution solide sur le plan juridique serait de négocier une modification des Traités, ce qui suppose à la fois l’accord de tous les autres partenaires et la mise en œuvre d’un processus complexe à l’issue incertaine.[2]

En France, cela suppose une modification préalable de la Constitution

En France, l’appartenance à l’Union européenne est inscrite dans la Constitution (article 88-1). Le retrait de l’Union supposerait donc, au préalable, une modification constitutionnelle. Celle-ci n’est possible, en application de l’article 89 de la Constitution, que si les deux assemblées votent un texte identique et que ce texte est ensuite ratifié par référendum ou par les trois cinquièmes des membres des deux assemblées réunis en Congrès. En 1962 et 1969, le Général de Gaulle s’était affranchi de cette contrainte en soumettant directement à référendum un projet de modification de la Constitution (approuvé en 1962 mais rejeté en 1969) en se fondant sur l’article 11 de la Constitution. En 1962, le Conseil Constitutionnel s’était déclaré incompétent pour se prononcer sur la constitutionnalité d'un référendum (Décision 62-20 DC du 6 novembre 1962), puisqu'il s'agit de « l'expression directe de la souveraineté nationale ». Si une initiative similaire était prise aujourd’hui, il n’est pas certain qu’il maintiendrait cette jurisprudence.

Le processus de sortie de l’Union serait long et complexe

La France pourrait informer le Conseil européen de son intention de se retirer de l’Union en application de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne qu’après l’adoption définitive de la réforme constitutionnelle. La procédure interne qu’il serait nécessaire de respecter pour le faire serait probablement clarifiée par la modification de l’article 88-1 de la Constitution. En l’absence de cette clarification, cette notification serait certainement assimilable à un engagement international et requerrait, en elle-même, une ratification par le Parlement ou par référendum en application de l’article 11 de la Constitution.

L’article 50 prévoit que les négociations de sortie durent au maximum deux ans. Un délai qui risque également d’être un minimum eu égard à leur complexité et aux enjeux économiques et politiques.

Le traité de sortie serait également soumis à ratification, soit par le Parlement (article 52 de la Constitution), soit par référendum (article 11 de la Constitution). Selon toute probabilité ce traité serait soumis au Conseil Constitutionnel soit avant qu’il ne soit soumis au Parlement (article 54 de la Constitution) soit après son approbation (article 61 de la Constitution).
Ce n’est qu’une fois que ces étapes auraient été franchies que, en second lieu, une loi changeant le régime de la monnaie et, donc, entrainant la redénomination des contrats pourrait s’appliquer.

Les possibilités de redénomination en francs des contrats libellés en euros seraient sans doute larges mais pas universelles

Toutefois, cette redénomination ne serait pas universelle. Un premier obstacle à franchir serait les protections que le droit français et la Convention européenne des Droits de l’Homme offrent contre la spoliation. Ces protections elles-mêmes ne sont pas universelles mais un débat complexe aurait lieu au sein des juridictions nationales et devant la Cour européenne des Droits de l’Homme[3].

Surtout, l’euro étant la monnaie de plusieurs États, il continuerait à exister (sauf décision contraire des autres pays membres de la zone) après qu’un des membres ait quitté l’Union, ce qui laisse deux possibilités pour les contrats en euros liés au pays qui part : soit les obligations de paiement restent payables en euro (la lex monetae des pays qui restent dans la zone euro), soit ces obligations sont converties dans la nouvelle monnaie (la lex monetae du pays qui quitte la zone euro). En d’autres termes et, comme cela avait été souligné dès 1959, le concept de lex monetae n’est pas très utile quand « la question est laquelle des deux lois monétaires concurrentes doit prévaloir »[4].

Le choix pour les contrats en cours le jour du départ de la zone euro serait probablement fonction de plusieurs critères[5] :
1. Le régime juridique applicable aux contrats en serait le principal. Les contrats peuvent stipuler quel est le régime juridique qui leur est applicable et quels sont les tribunaux qui sont compétents. Ces clauses figurent généralement dans les contrats internationaux, y compris intra-européens. Entre deux parties d’un même pays et en l’absence de stipulation particulière, le régime juridique applicable aux parties est celui du pays de résidence. Si un contrat entre deux parties d’un même pays prévoit l’application d’un régime juridique étranger, la probabilité que les tribunaux du pays de résidence se déclarent néanmoins compétents et appliquent le droit local est élevée.

2. L’intention des parties : celle-ci peut s’exprimer par le choix du régime juridique mais également dans d’autres clauses du contrat.

3. La localisation du paiement : si le paiement a lieu dans le pays qui quitte la zone euro, cela renforcerait la présomption d’application de la lex monetae de ce pays.

4. La dette souveraine est présumée (sauf stipulation contraire) relever de la lex monetae du pays qui l’émet[6].
Dans tous les cas, la localisation des tribunaux qui auraient à juger de différends relatifs au choix de la monnaie peut influer sur la décision. Les tribunaux du pays partant seraient certainement davantage enclins à appliquer le régime juridique de ce dernier et à trancher en faveur d’une redénomination que les tribunaux étrangers. Ces derniers, en l’absence de stipulation particulière des contrats, pourraient considérer que le pays sortant s’étant engagé dans une union monétaire « irrévocable » (Article 140(3) du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne) c’est la lex monetae des pays restant au sein de l’union qui prévaut. Scott (2012) estime que les tribunaux anglais refuseraient même de reconnaître l’application d’une législation d’un pays étranger qui serait incohérente avec un traité auquel ce pays et le Royaume-Uni était partie quand le contrat a été signé et trancheraient donc en faveur de l’euro même si le contrat se réfère explicitement au régime juridique du pays sortant. Les solutions qu’adopteraient les tribunaux japonais ou américains sont incertaines.

Sans prendre en compte les multiples cas particuliers qui ne manqueraient pas de se présenter, une première typologie des contrats commerciaux ou financiers au regard du degré de probabilité de redénomination peut être esquissée. Pour certaines catégories, la solution qui serait adoptée – redénomination ou non – ne fait pas de doute, tandis que pour d’autres, elle reste incertaine.


Régime juridique des contrats et localisation des parties


Solution la plus probable
1. Contrats en euros entre résidents du pays sortant sous le régime juridique de ce dernier Redénomination dans la nouvelle monnaie du pays sortant
2. Contrats en euros entre résidents du pays sortant et non résidents sous le régime de la loi du pays sortant Redénomination dans la nouvelle monnaie du pays sortant, sauf interprétation contraire par les tribunaux
3. Contrats en euros entre résidents et non résidents sous le régime d’une loi étrangère Maintien de l’euro
4. Contrats en euros entre résidents sous le régime d’une loi étrangère Probabilité élevée de redénomination dans la nouvelle monnaie du pays sortant

L’agence de notation Moody’s a précisé qu’une redénomination qui aurait pour conséquence une baisse de la valeur d’un actif financier par rapport à sa valeur originale en euro, ce qui dans le cas de la France serait l’effet recherché, la conduirait à considérer que cette dette est en défaut. Cela entrainerait une très forte dégradation de la note de la dette souveraine d’un pays sortant de la zone Euro et aurait évidemment des conséquences sur les comportements d’achat, de détention et de vente des investisseurs, en particulier internationaux, des obligations émises par ce pays. Toutefois, sur le plan strictement juridique, la note des agences n’est qu’une « opinion » qui ne préjuge pas de la décision des tribunaux sur la validité ou non de la conversion d’une dette en application de la lex monetae.

Inévitable, l’instauration de restrictions administratives aux sorties de capitaux serait probablement jugée contraire au droit européen

Au-delà des questions juridiques, il est très probable que l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement souhaitant faire sortir la France de la zone euro entraînerait une fuite massive des capitaux, les résidents français souhaitant mettre leurs actifs financiers sous le régime de la lex monetae d’autres pays de la zone euro ou de pays tiers et éviter ainsi la redénomination en francs de ces actifs, au moins avant que le taux de change ne se soit stabilisé. Des sorties de capitaux de ce type se sont déjà produites, par exemple, lors de la dissolution de l’union monétaire austro-hongroise en 1919, de l’Autriche et la future Yougoslavie vers la Hongrie, ou lors de la dissolution de l’union monétaire tchécoslovaque en 1993, de la Slovaquie vers la République Tchèque.

Les nouvelles autorités souhaiteraient probablement réagir par l’instauration de contrôles des capitaux sortants. Ces contrôles iraient à l’encontre de la libre circulation des capitaux qui est l’une des libertés fondamentales instaurées par les traités européens (article 63 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne). Des dérogations sont possibles et de tels contrôles ont été mis en place par Chypre et la Grèce durant les périodes les plus aigues de la crise de la zone euro mais il paraît peu probable qu’un acte volontaire de sortie de l’Union puisse être accepté par la Cour européenne de Justice comme relevant des dérogations éligibles.

Références :

Cotterill, Joseph The legal aspects and abstractions of a euro redenomination Financial Times Alphaville » November 21, 2011
Dor, Eric, Leaving the euro zone : a user’s guide, IESEG School of Management, Catholic University of Lille, Working Paper Series 2011-ECO-06
Norton-Rose-Fulbright Redenomination Risk January 2015
Scott, Hal S., When the euro Falls Apart - A Sequel (January 31, 2012). Harvard Public Law Working Paper No. 12-16.


[1] Voir en ce sens, par exemple, la déclaration de Marine Le Pen, leader du Front National, le 23/02/2017
[2] Certains juristes ont examiné l’éventualité qu’une sortie de la seule zone euro soit juridiquement possible soit en interprétant les traités européens actuels, soit en se référant au droit public international général et, en particulier, à certaines dispositions de la Convention de Vienne sur le droit des traités. Il est toutefois hautement improbable qu’une telle démarche serait validée par les tribunaux en raison des spécificités de l’ordre juridique de l’Union Européenne.
[3] Scott (2012) discute en détail cette éventualité sans être conclusif.
[4] Mann, F. A. (1960), Money in Public International Law. Leyden: Hague Academy of International Law, page 261, cité par Scott 2012.
[5] La typologie est adaptée de la note du cabinet d’avocat Norton-Rose-Fulbright « Redenomination Risk » de janvier 2015.
[6] Selon un article des « Décodeurs » du Monde du 29 septembre 2014, le Front National avait envisagé en 2012 de rembourser en euros la totalité des créanciers étrangers de la dette souveraine française qui en détiennent environ les deux tiers. A partir de fin 2013, il s’est appuyé sur une étude de l’une étude de l'économiste Jacques Sapir pour déclarer que seule la dette souveraine française émise sous un régime juridique étranger, soit selon la banque Nomura environ 6 % du total, devrait être remboursée en euro.

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